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柴發合:京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

時間:2019-10-17 15:48

來源:環境科學研究

作者:柴發合

3.2.2京津冀地區大氣污染聯防聯控機制逐漸健全統一

大氣污染具有區域性特征,能夠在區域內進行傳輸. 區域空氣污染問題的有效解決需建立一個能夠打破地區和部門界線,并具有統一協調各行政主體之間利益的、專門的組織管理機構和運行機制,即體制機制. 京津冀地區大氣污染聯防聯控組織運行機構在不斷的實踐活動中得以完善,由重大活動事件的臨時性統一命令控制發展到具有相對常態化的區域重污染應對統一協調機構,再到具有一定決策權的組織管理機構,使區域大氣污染聯防聯控體制建設不斷健全. 在實施京津冀地區大氣污染聯防聯控的過程中,京津冀地區三省(直轄市)統一規劃、統一監測、統一標準、統一預警、統一監管的行動機制要求,為京津冀地區大氣污染聯防聯控具體實踐過程中的基礎條件建設、管理手段設計、管理方案執行指明了行動方向.

3.2.3重污染應急管控預案趨向于成本有效性減排策略

重污染天氣應急管控已成為京津冀地區大氣污染聯防聯控工作的常態化要求之一. 2013年以來,京津冀地區大氣污染防治的工作重心之一是逐步建立常態化、科學化的重污染天氣應急響應與管控機制. 在實踐過程中,京津冀地區三省(直轄市)的空氣重污染應急預案編制逐步趨向于統一的應急預警響應標準;在不同級別重污染天氣預警下,根據不同省(直轄市)的實際情況,分別制定和執行成本有效的、差別化的重污染應急預案,如“一市一策”“一企一策”等方案,杜絕實施“一刀切”式的重污染天氣污染源排放控制應對策略,注重考慮污染控制成本的有效性.

3.3京津冀地區大氣污染聯防聯控措施手段3.3.1實施新源環境準入和落后產能淘汰的環境規制手段,倒逼產業結構優化升級

環境規制倒逼產業結構優化升級對于京津冀地區大氣污染治理目標的實現具有重要的推動作用. 京津冀地區大氣污染治理過程中主要的排放控制手段包括嚴格實施新污染源環境準入制度,在生態紅線、環境質量底線、資源利用上線均清晰的基礎上,編制生態準入清單,明確禁止和限制發展的行業、生產工藝和產業目錄,控制“兩高”行業產能,不斷推進綠色產業的發展;老舊污染源實施落后產能淘汰、工業企業全面達標排放提標改造、重污染企業搬遷和關閉. 新老舊源的分類型排放控制手段,將在污染源源頭控制上不斷強化行業、企業生產發展的環保技術水平大幅度升級,從而倒逼京津冀地區產業發展向著空氣質量保護友好型的目標方向不斷努力.

3.3.2嚴格落實燃煤控制目標與小規模爐窯綜合整治要求,促進能源消耗結構調整

燃煤消耗控制、能源結構調整與能源利用效率提升,是京津冀地區大氣污染治理成效顯著的重要措施來源之一. 京津冀地區是我國主要的煤炭消耗量基地之一,工業燃煤與城鄉居民生活燃煤是京津冀地區大氣霧霾產生的主要原因之一. 清潔能源替代和改善能源利用結構是燃煤總量控制的基本途徑. 城市區域本著統籌兼顧溫暖過冬與清潔取暖;堅持因地制宜的煤改電、煤改氣行動方針,合理確定改造技術路線,積極推廣太陽能光熱利用和集中式生物質利用;堅持突出重點,優先保障大氣污染防治重點地區天然氣需求,優先推進對城市空氣質量影響大的地區進行散煤治理;鄉鎮或區縣則應逐步完成散煤替代. 在提升能源利用效率和減少污染排放強度要求下,實施合理、有序開展燃煤小鍋爐的整治、淘汰、替代工程. 在確保供熱安全可靠的前提下,加快集中供熱管網建設,優先利用熱電聯產等清潔供暖方式淘汰管網覆蓋范圍內燃煤鍋爐. 與此同時,劃定城市高污染燃料禁燃區域,減少該區域的燃煤一次污染物排放.

3.3.3以排污許可證制度為主要的命令控制政策手段,強化污染源排放精細化管控

排污許可證制度是確保大氣固定源實現連續穩定達標排放目標的基本手段. 排污許可證制度是將污染源排量管理逐漸落實到每一個源上,通過對污染源排放管理的監測、記錄和報告,實現污染源的守法排污,對污染源排放過程實現“一證式”管理. 京津冀地區依據排污許可證制度的有關政策性文件要求,相繼完成燃煤、鋼鐵、焦化、水泥、陶瓷、再生金屬等行業的工業排污許可證核發,將錯峰生產方案載入排污許可證. 目前,京津冀地區有關大氣固定源的排污許可證管理辦法仍然是分行政區的屬地管理模式,內容要求有差別,按照《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》中關于“三地”共同編制《京津冀區域環境污染防治條例》的要求,將建立《京津冀區域排污許可證管理辦法》,進一步規范、強化區域大氣固定源排污許可管理制度. 與此同時,京津冀地區大氣污染防治過程中,移動源排放控制措施逐步精細化,涉及道路移動源和非道路移動源的差別化管理,措施類型包括運輸結構轉變、油品質量監管、“零排放”清潔能源車輛計劃行動、道路移動源排放檢測與強制維護(I/M)制度、車輛超標排放檢查、高排量車輛深度治理、非道路移動源排放綜合治理等,并依據政策引導和法律約束并舉,優化綠色出行,發展綠色交通行動,從命令控制、經濟刺激、勸說鼓勵等不同的環境政策管理手段類型上建立組合式、多類型、精細化的移動源排放控制手段與措施. 大氣面源排放控制對象主要包括防風固沙、礦山整治、揚塵治理及秸稈綜合利用等,根據具體的面源排放特征確定最佳控制實踐手段.

4 京津冀地區大氣污染聯防聯控完善建議

4.1成立京津冀地區空氣質量管理常設機構,大氣污染聯防聯控的長效化

針對目前京津冀地區性流域空氣污染特征,解決的辦法主要是控制跨區域范圍內的遠距離輸送空氣高架源、道路移動源的排放,這需要建立依據空氣流域管理的模式,即劃定一個集合多個行政區的空氣流域范圍,并建立具有法律授權效力的空氣質量管理機構,采取相關的政策手段和規劃戰略,對流域范圍內的污染源實施統一管理,才能避免因不同利益群體的博弈導致空氣質量管理效率低下甚至無效的現象發生. 從個體之間的互相協調博弈關系轉化為內部緊密協助的關系,減少區域空氣質量管理信息不對稱的問題,提高區域污染源管控的專業化水平和政策執行效率.

當前,京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組在強化和穩固區域大氣污染聯防聯控工作機制,以及協調各區域行政主體之間利益方面發揮了巨大作用,但仍缺乏相應具體的京津冀地區大氣污染聯防聯控管理機構來專門負責執行區域空氣質量達標管理工作,導致聯防聯控政策實施缺乏明確的干系人責任機制. 因此,建議在現有的京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組機構下設立京津冀地區空氣質量管理常設機構——京津冀地區空氣質量管理局,以實現區域聯防聯控的長效化. 京津冀地區空氣質量管理局的主要責任包括:①組織人員力量,建立跨區域空氣固定源及跨行政區移動源遠距離傳輸調查評估工作,對轄區范圍內納入到跨區域污染源管理范圍的排污單元具有一定的行政審批、執法、監督和處罰的權利;②與單個城市政府進行合作,編制和執行區域空氣質量達標規劃;③具有對轄區單個城市空氣質量達標規劃的審批權限,確保市級政府層面的達標規劃滿足區域性空氣質量達標規劃目標的實現.

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