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柴發合:京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

時間:2019-10-17 15:48

來源:環境科學研究

作者:柴發合

本文回顧了我國京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程,從目標效果、制度框架、措施手段等視角系統地闡述了京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的實施效果. 結果表明:①京津冀地區大氣污染聯防聯控的預期目標(2017年)基本實現,并且隨著控制目標逐漸嚴格,已由年尺度細化至日尺度. ②京津冀地區大氣污染聯防聯控頂層制度框架逐漸成熟,運行機制逐漸健全統一,重污染應急管控預案趨向于成本有效性減排策略. ③當前大氣污染聯防聯控手段基本為命令控制型,在源頭控制上主要采用新源環境準入、老舊源落后產能淘汰、燃煤控制與小規模爐窯綜合整治等產業結構優化和能源消耗結構調整策略;在末端控制上,逐步規范和強化大氣固定源排污許可證管理制度,實施精細化的移動源、面源排放管理模式. ④建議加快建立京津冀地區空氣質量管理常設機構,實現大氣污染聯防聯控的長效化;建議實施區域性大氣固定源排污許可證制度,在此基礎上引入經濟刺激型手段,建立基于京津冀地區空氣質量改善目標的大氣固定源排污權交易制度,讓市場機制促使污染源進一步減排和污染控制技術水平的不斷提升.

作為我國經濟、社會發展的重點區域之一,隨著經濟社會的快速發展,京津冀地區能源消耗需求量迅猛增長,導致大量環境污染問題集中爆發,特別是以PM2.5為首要污染物的重污染過程頻發,對區域人群健康和生態安全造成了不利的影響. 中共中央、國務院高度重視京津冀地區大氣污染防治工作,相繼從區域大氣污染協同控制的法規標準、目標規劃、排放限制、監測監管、環境準入等方面入手,實施區域大氣污染聯防聯控行動. 區域大氣污染聯防聯控最早可以追溯到2008年北京奧運會期間的空氣質量保障行動,這也是京津冀地區開展復合性大氣污染區域聯動防治的率先嘗試;2014年11月10—11日的亞洲太平洋經濟合作組織(APEC)領導人非正式會議及2015年9月3日“紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年”閱兵活動期間均實施了區域性空氣質量保障的實踐. 上述重大活動期間,空氣質量保障工作的顯著成效充分證明了聯防聯控機制在解決區域性大氣污染問題中的必要性和重要性. 為此,該研究以京津冀地區大氣污染聯防聯控機制為研究對象,從京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的實踐過程、實施效果及制度體系完善等方面,綜述已有研究成果,探索區域經驗,進一步提出京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的完善建議,以期為其他區域的大氣污染聯防聯控機制建設提供參考.

1京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程

京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程如圖1所示. 有關區域大氣污染聯防聯控機制的政策性文件最早現于2010年5月,原環境保護部等九部委共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》,指出了“解決區域大氣污染問題,必須盡早采取區域聯防聯控措施”的思路. 2012年12月《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》發布,提出了包括“聯席會議制度”“聯合執法監管機制”“環境影響評價會商機制”“信息共享機制”“預警應急機制”等在內的一個系列、五項新機制. 2013年9月,國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》,將“建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制,由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加,協調解決區域突出環境問題,組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施,通報區域大氣污染防治工作進展,研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務”作為一條重要措施列出,進一步明確了區域聯防聯控在我國大氣污染防治工作中的地位. 在原環境保護部的協調下,2013年10月由京津冀及周邊地區六省(直轄市)和國家七部委主要領導共同協商建立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組,成立協作小組辦公室,辦公室設在原北京市環境保護局. 北京市與保定市、廊坊市,天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對合作工作機制(“2+4”結對合作機制),簽訂了大氣污染聯防聯控合作協議書;六市堅持目標同向、措施同步、科學謀劃、聯防聯控共同發力大氣污染防治工作. 2014年4月,十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》,其中第二十條規定“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”,這為實施重點區域大氣污染聯防聯控建立了扎實的法律依據.

然而,由于京津冀地區三省(直轄市)之間存在十分明顯的社會經濟發展差異,三省(直轄市)發展階段不同,導致各行政主體的利益訴求不一致,從組織機構運行實際效果看,京津冀地區區域協作機制還需要進一步強化. 為此,2018年7月,《國務院辦公廳關于成立京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的通知》提出“為推動完善京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控協作機制,經中共中央、國務院同意,將京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組調整為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”,由韓正副總理作為領導小組組長,副組長由生態環境部李干杰部長和京津冀地區三省(直轄市)的省長/市長擔任,京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組辦公室設在生態環境部,承擔領導小組的日常工作,實行工作會議制度和信息報送制度. 京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組的建立更加強化和穩固了區域大氣污染聯防聯控工作機制,對解決區域環境問題具有重要作用.

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2京津冀地區大氣污染聯防聯控研究綜述

隨著我國重點區域大氣污染聯防聯控行動的不斷推進,國內學術界掀起了區域大氣污染聯防聯控的研究熱潮,分別在區域聯防聯控立法基礎和機制建設方面展開研究,對重點區域及京津冀地區大氣污染聯防聯控的法律法規、責任主體、機構設置、運行機制等方面提出了諸多開創性和細化性的對策建議. 任鳳珍等[1-5]論述了建立我國區域大氣污染聯防聯控立法框架的必要性和重要性,并對當前的立法規定展開系統分析,指出當前關于區域大氣污染聯防聯控的條文內容存在政策執行穩定性差、強制力不足、干系人責任機制不明確、職責定位混亂、成本分擔補償機制等問題,認為非常有必要在決策機制、運行機制方面形成法定約束力;同時,筆者還認為,必須將京津冀地區大氣污染聯防聯控行動制度化和法律化,才能形成具有更高級別權威性的聯防聯控運行機制. 綜上,我國重點區域及京津冀地區的大氣污染聯防聯控的立法基礎需要不斷進行完善和改革,其立法框架需要明確的責任主體邊界和清晰的職能劃分,需要在決策機制、實施機制、信息機制、資金機制、問責和懲罰機制等方面建立詳細的法律條文規定.

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