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城鄉建設:集約、效率、生態——環保產業向環境產業升級

時間:2019-04-08 09:42

來源:《城鄉建設》雜志

作者:薛濤

今年的全國兩會,對貫徹落實新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,動員全黨全國各族人民為決勝全面建設小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而不懈奮斗具有重要意義。期間,《城鄉建設》雜志特別開辟“兩會回音”專欄,并邀請到E20研究院執行院長、國家發改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰文,揭示環保產業向環境產業轉型的深刻變革與變化動能。

一、PPP波折給環保行業帶來的陣痛與再思考

2018年,在環保產業,尤其是市政環保領域的發展史上是一個值得紀念的年份。四年之前,“水十條”所打開的萬億市場,和PPP的2.0版剛好共振(E20研究院將原建設部令〔2004〕第126號所開啟的市政基礎設施特許經營改革稱為PPP的1.0時代),為大量工程類、園林類公司的進入和放大營收規模提供了機會,當然傳統水務投資運營類企業不少也參與其中。只是這次,后者不能再像前一個時代,穩居在主角。然而隨后,2017年8月,原財政部副部長史耀斌對PPP的講話以及后續的財辦金〔2017〕92號文件(詳情請見→ PPP即將糾偏?史部長講話之于環保行業的幾個看點),拉開了PPP整頓規范的序幕,也讓大量參與企業及金融機構猝不及防,尤其是大量民營上市公司因此遭受滑鐵盧,并引來國進民退的爭論。

究其根源,在國發〔2014〕43號文件所發起的PPP規則早期考慮得不盡完善,在地方政府融資沖動難抑且契約精神普遍不足的前提下,把PPP的范圍從相對狹窄的特許經營范圍擴展到非運營的工程導向領域(E20研究院將其定義為PFI類型),引發了地方政府借道融資的大爆發,同時建筑工程類企業從逐利和回避政府支付風險角度的套利沖動,再加上同期銀行資管非標產品的泡沫嚴重賦予的機會,于是大量施工企業成為了本輪PPP的主角,但是也帶來了重工程輕運營、程序潦草、隱性負債風險等諸多爭議,最終導致了主管部委2018年以來的一次次規范和收緊。PPP要避免融資導向和工程導向,回歸公共服務的本源。未來,主管部門在這方面還有許多工作要做。(詳情請見→ 薛濤:如何做好PPP?

2019年3月8日,剛剛發布的財金〔2019〕10號文件,應該說是對上述認識的又一次確認,PFI的問題引來對純政府付費PPP進一步進行了限制,使之前曾經火爆一時的農村污水和黑臭水體的新增項目機會大大壓縮。在泛生態環保領域,這些波動的影響主要在園林綠化、農村污水和黑臭水體這三個采用“可用性付費”模式結算的子領域。受到沖擊最大的是重度參與這類工程導向PPP的民營園林公司和其他民企上市公司。(詳情請見→ 財政部重磅發文規范PPP發展,對環保相關領域有哪些影響?

其實,在整個國家面臨改革進入深水區、在各行業普遍供大于求、急需結構性轉型升級的大背景下,上述情況的出現何嘗不是一種看似偶然內含必然的呼應,因此我們應該對2018年的規范整頓有更深刻的認識和更長遠的安排。在我們的三駕馬車模式不可持續的情況下,各方面的轉型都在逐漸破冰之中,那么,環保產業不可能置身事外,即便有建設生態文明的環保大利好。重工程輕運營、無法為用戶實現物有所值的價值、規模擴張優先忽略質量,這些曾經普遍的現象,都將成為企業乃至整個產業的短板。(詳情請見→ 薛濤:問渠哪得清如許,環保走向水落石出的時代

導致這個情況的核心矛盾是,中國要突破中等收入國家陷阱,要實現偉大復興,必須全面提升效率,包括行政治理的效率、基礎設施投資的效率,乃至環保治理的效率。凡是背離這個客觀規律,無論政策、還是商業模式,還是市場化中面對競爭的企業,都會出現這樣那樣的問題。因此,“效率”,在國家新的發展階段,可以作為判斷政策、產業和個體企業的基本準繩。前文所述的被整頓的PPP中的PFI模式由于尚不能提升公共服務的長期效率,必然無法妥當落地而反復規范,相關行業如果以此作為業務模式也自然會面臨波動風險;國家強調環境質量出發,也是要確保環境領域的治理投入達到長期可持續的實際效果,重工程輕運營與之相背離必然無法構建穩定的商業模式;個體企業在供大于求的激烈競爭中如果不能揚長避短,也會陷入耗損泥潭。


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